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Comentario de Karla E. General*
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas ofrece una oportunidad única y oportuna para que las naciones indígenas redefinan o reafirmen sus relaciones con Estados Unidos. Si bien el gobierno federal puso fin a la firma de tratados con las naciones indígenas en 1871, esto no debería limitar la forma en que estas se relacionan con el gobierno federal en la actualidad. La Declaración de la ONU, con su extensa declaración de derechos indígenas, es una herramienta que puede utilizarse para facilitar una nueva era en las relaciones entre los pueblos indígenas y los Estados, que incluya el cumplimiento de las obligaciones de los tratados, el cumplimiento de las promesas y la creación de nuevos acuerdos de gobierno a gobierno legalmente vinculantes.
En pocas palabras, un tratado es un acuerdo entre dos naciones o estados soberanos. El Artículo 37 de la Declaración de las Naciones Unidas reconoce explícitamente el derecho de los pueblos indígenas a que sus tratados, acuerdos y otros acuerdos constructivos con los Estados sean reconocidos, observados y aplicados. Estados Unidos, que inicialmente consideraba a las naciones indígenas como estados soberanos internacionales preconstitucionales y extraconstitucionales, ratificó 370 tratados y firmó 45 más con ellas entre 1778 y 1871. Los tratados sirvieron como la brújula moral y jurídica que guiaría las interacciones entre Estados Unidos y las naciones indígenas.
Sin embargo, desde el período de celebración de tratados, Estados Unidos y las naciones indígenas han desarrollado visiones muy diferentes de lo que significan los tratados en la práctica. En 1870, la Corte Suprema de Estados Unidos dictaminó en el caso Cherokee Tobacco que una ley del Congreso puede invalidar las disposiciones de los tratados. Un año después, el Congreso puso fin formalmente a la celebración de tratados con las naciones indígenas. Desde entonces, Estados Unidos ha erosionado furiosamente los derechos de los tratados y los propios tratados, convirtiendo promesas sagradas en palabras vacías. En su decisión de 1903 en el caso Lone Wolf contra Hitchcock, la Corte Suprema de Estados Unidos llegó incluso a sostener que el Congreso tiene la facultad de asignar las tierras de una tribu en violación de un tratado. Esta interpretación y restricción de los derechos de los tratados entra en claro conflicto con el tratamiento internacional de los mismos, especialmente según lo previsto en la Declaración de las Naciones Unidas y la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
Generalmente, las naciones indígenas que han firmado tratados los consideran la base de su relación con Estados Unidos, una relación de nación a nación basada en el respeto mutuo, la igualdad y la diplomacia. Por ejemplo, uno de los primeros tratados registrados entre una nación indígena y una nación europea, el tratado Kaswentah ("dos filas"), firmado entre los Haudenosaunee ("Pueblo de la Casa Comunal" o Seis Naciones) y los holandeses en 1613, reconoce a ambas partes como iguales y no interferirán en los asuntos internos de la otra. Estados Unidos, como sucesor de los holandeses y Gran Bretaña, debe asumir las obligaciones del tratado Kaswentah con los Haudenosaunee.
Aunque Estados Unidos asumió diversos compromisos políticos y legales con las naciones indígenas mediante tratados, lamentablemente, estas no son ajenas a las violaciones de sus derechos. Muchas continúan luchando contra la invasión de tierras protegidas por tratados y contra las restricciones o incluso la negación total de sus derechos de caza y pesca, tanto dentro como fuera de las reservas.
Para las 40 naciones indígenas cercanas a fronteras internacionales, las restricciones para viajar dentro de sus territorios reconocidos pueden implicar derechos bajo tratados. Actualmente, en el Territorio Mohawk de Akwesasne, los akwesasronon (“Pueblo de Akwesasne”) tienen severas restricciones para viajar libremente por su territorio. El Territorio Mohawk de Akwesasne es anterior a la formación de Estados Unidos y Canadá y, como resultado, se ha visto invadido por fronteras internacionales, estatales, provinciales y de condado. La circulación de los akwesasronon está seriamente restringida a pesar de que el Tratado Jay de 1794, un tratado firmado por Estados Unidos y Gran Bretaña, establece que los pueblos indígenas tienen garantizado el derecho a viajar libremente a través de la frontera entre Estados Unidos y Canadá. Los akwesasronon se enfrentan a tiempos de espera extremadamente largos en la frontera, al riesgo de que les incauten sus vehículos por no presentarse en la aduana, a la invasión de sus tierras por parte de funcionarios federales y a la incautación de documentos de identificación por no cumplir con los nuevos requisitos federales. Según los requisitos federales, las tribus pueden usar una Tarjeta Tribal Mejorada como identificación, siempre que cuente con la aprobación del Departamento de Seguridad Nacional. Seis tribus ya cuentan con un acuerdo firmado para el uso de una Tarjeta Tribal Mejorada, y seis más están a la espera de aprobación. Sin embargo, las nuevas tarjetas de identificación exigen que las personas indígenas declaren su ciudadanía estadounidense o canadiense, requisito que hasta ahora no había sido obligatorio para los akwesaronon.
La Declaración de la ONU reconoce una serie de derechos que podrían verse violados por las restricciones de viaje en Akwesasne, así como en otras naciones indígenas ubicadas en las fronteras internacionales. En el Preámbulo, la Declaración afirma no solo el derecho de los pueblos indígenas a la igualdad, sino también el derecho a ser diferentes y a ser respetados como tales. La capacidad de una nación indígena para determinar libremente su estatus político, no como estadounidenses o canadienses, sino como Kanienkehaka (“Pueblo del Pedernal” o Mohawk) o como alguna otra nación indígena, se reconoce en el Artículo 3 de la Declaración (“Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho, determinan libremente su estatus político…”). El Artículo 36(1) reconoce el derecho de los pueblos indígenas a mantener relaciones transfronterizas, incluidas actividades con fines espirituales, culturales, políticos, económicos y sociales, y el Artículo 36(2) establece que los Estados tienen la obligación de garantizar la implementación de este derecho.
¿Qué significa esto para las naciones indígenas que buscan ejercer sus derechos bajo los tratados y circular libremente por sus territorios? Si bien Estados Unidos ya no celebrará tratados con ellas, estas al menos pueden trabajar para garantizar el respeto y la aplicación de las obligaciones existentes en virtud de los tratados y pueden intentar establecer nuevos acuerdos y formas de colaboración para preservar su existencia como naciones indígenas. Las naciones indígenas pueden colaborar con Estados Unidos para renovar los tratados a la luz de la Declaración de la ONU mediante el desarrollo de acuerdos intergubernamentales legalmente vinculantes. Ahora es el momento de implementar la Declaración de la ONU, y corresponde a las naciones indígenas instar a Estados Unidos a honrar los derechos bajo los tratados existentes, cumplir las promesas realizadas y celebrar acuerdos y otros acuerdos constructivos para avanzar juntos, como se concibió originalmente en el tratado de Kaswentah hace 400 años.
*Karla E. General (Kawenniiostha) es abogada del Centro de Recursos Jurídicos Indígenas de Washington, D.C. Pertenece al Clan Deer y es ciudadana de la Nación Mohawk, del Territorio Mohawk de Akwesasne.