El 10 de mayo de 2005, el Banco Mundial aprobó una versión revisada de su Política Operativa sobre Pueblos Indígenas (PO 4.10).² A pesar de la misión del Banco Mundial de reducir la pobreza, muchos de los proyectos de desarrollo que ha financiado han causado daños y desplazamientos significativos a las comunidades indígenas. Para la década de 1970, se hizo evidente la necesidad de establecer controles internos en el Banco para evitar los peores abusos. Bajo la presión internacional de los pueblos indígenas y otros actores, el Banco Mundial publicó su primera política interna sobre “pueblos tribales” en 1982 y una política revisada sobre pueblos indígenas en 1991. En 1994, el Banco emprendió un proceso de revisión de todas sus políticas internas y, en 1998, presentó para consulta pública un documento de enfoque sobre una nueva política para los pueblos indígenas.
A pesar de haber manifestado interés en incluir a los pueblos indígenas desde las primeras etapas de la revisión de su política sobre pueblos indígenas, el Banco elaboró el documento OP 4.10 a puerta cerrada, permitiendo solo comentarios superficiales y apenas teniéndolos en cuenta en el borrador que presentó inicialmente para revisión pública en 2001. Los defensores de los derechos indígenas respondieron a este primer borrador y al proceso que lo produjo con fuertes críticas a la falta de transparencia y a la incapacidad del Banco para consultar eficazmente con expertos indígenas. No obstante, los defensores de los derechos indígenas lograron importantes victorias, tanto procesales como sustantivas, en sus esfuerzos por mejorar la política del Banco. En 2002, un grupo de líderes indígenas reunidos en Washington para las reuniones de la Organización de los Estados Americanos (OEA) consiguió una reunión con el entonces vicepresidente del Banco a cargo de la revisión de la política, Ian Johnson, para discutirla, y obtuvo el compromiso de celebrar una reunión formal con el asesor jurídico del Banco.
Dicha reunión, denominada Mesa Redonda Jurídica, se celebró durante dos días en octubre de 2002 y contó con la participación de algunos de los abogados y funcionarios de mayor rango del Banco, así como de representantes indígenas de todo el mundo. La reunión brindó la oportunidad de entablar un diálogo serio sobre los derechos jurídicos de los pueblos indígenas reconocidos internacionalmente y la necesidad de que la política exigiera el respeto de dichos derechos. Tras un debate extenso y sustancial, el entonces vicepresidente Johnson anunció que el Banco retiraría su política revisada sobre pueblos indígenas, la reformularía para incorporar mejor las inquietudes planteadas y sometería la nueva versión a consulta pública. Esto representó la primera vez en la historia del Banco que retiraba y reformulaba una propuesta de política de salvaguardias revisada, un hito significativo para los defensores de los derechos indígenas. La Mesa Redonda también propició la creación de un nuevo programa de préstamos del Banco destinado a financiar proyectos de desarrollo impulsados por los propios pueblos indígenas.
Tras un proceso de revisión de siete años, el Consejo de Administración del Banco aprobó oficialmente la política revisada en mayo de 2005.
Breve análisis de la política operativa del Banco Mundial
En su versión final, la OP 4.10 presenta avances significativos con respecto a la política de 1991. Quizás el más importante sea que impone nuevos requisitos a los proyectos que afectan tierras tradicionalmente utilizadas y ocupadas por los pueblos indígenas. Si bien la política no exige el reconocimiento de los derechos legales en todos los casos, sí establece procedimientos para obtener dicho reconocimiento en la mayoría de ellos. La nueva política también fortalece el papel de las comunidades indígenas en la toma de decisiones, al exigir su consulta previa e informada sobre las actividades financiadas por el Banco que las afectarán, y requiere el consentimiento previo de los pueblos indígenas para cualquier desarrollo comercial de sus recursos culturales. A diferencia de la política de 1991, la OP 4.10 reconoce algunas de las preocupaciones específicas que plantean las áreas de conservación y las industrias extractivas. Además, en mucha mayor medida que la política de 1991, la OP 4.10 enfatiza la necesidad de contar con materiales informativos, información sobre los beneficios del proyecto y procesos de consulta culturalmente apropiados.
Sin embargo, como han señalado reiteradamente los defensores de los derechos indígenas, el OP 4.10 presenta graves deficiencias que probablemente permitan que las actividades financiadas por el Banco sigan poniendo en peligro los derechos e intereses de los pueblos indígenas. Muchas de estas deficiencias se derivan de la negativa del Banco a exigir que las actividades de los proyectos respeten los derechos jurídicos reconocidos internacionalmente, en particular en lo relativo a
tierras y recursos naturales; consentimiento libre, previo e informado; reubicación física; parques y áreas protegidas; preparación de proyectos; y sistemas de país.
Para un análisis detallado de OP 4.10, consulte el enlace correspondiente a continuación.
Nueva dirección, nuevos estándares para los bancos multilaterales de desarrollo
Si bien la OP 4.10 mejora la política del Banco de 1991, no garantiza que los proyectos de desarrollo financiados por el Banco respeten plenamente los derechos de los pueblos indígenas. Esta deficiencia probablemente no solo devastará las comunidades indígenas, sino que también aumentará los conflictos civiles y disminuirá la productividad y la eficacia del desarrollo de estos proyectos. La política también augura un futuro sombrío para el enfoque general del Banco: en la medida en que la OP 4.10 pueda considerarse un modelo, el Banco aparentemente pretende seguir apoyando un desarrollo que no se ajuste a las normas jurídicas básicas cada vez más adoptadas por la comunidad internacional. Esto podría tener graves repercusiones en la biodiversidad, el medio ambiente, los derechos laborales y muchos otros ámbitos. Mientras el Banco siga sosteniendo que no está sujeto a las leyes internacionales vigentes, es seguro que los abusos continuarán.
La creación de nuevas leyes que obliguen a los BMD a rendir cuentas sobre las normas de derechos humanos podría ser la única manera de garantizar que los pueblos indígenas y otras comunidades locales no sigan sufriendo las consecuencias de las prácticas de desarrollo irresponsables financiadas por los BMD. En consecuencia, el Centro de Recursos Legales de la India pide la creación de nuevas normas de derechos humanos que se apliquen directa y explícitamente al Banco Mundial y otros bancos multilaterales de desarrollo.
Documentos del Banco Mundial:
Política Operativa del Banco Mundial (OP 4.10) (mayo de 2005)
Documentos del ILRC:
La política del Banco Mundial hacia los pueblos indígenas: éxitos y reveses (Centro de Recursos de Derecho Indígena, octubre de 2005)